一張藍圖何以繪到底——北京以規劃引領超大城市治理的啟示
初冬之際，彩葉織錦。北京正陽門一側，濃縮古都風韻和現代風貌的北京市規劃展覽館，成為中外游人品讀城市發展的窗口。
習近平總書記始終高度重視規劃工作。2014年2月，總書記在京考察工作時，首先來到北京市規劃展覽館。他指出，城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。
曾幾何時，空氣污染、交通擁堵等“大城市病”深深困擾著北京。十多年來，北京深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央部署要求，從規劃入手，打破“攤大餅”的傳統發展路徑依賴，跳出“一城一地”謀劃新發展空間，成為全國首個減量發展的超大城市。
在規劃的“剛性”與“溫度”間，北京堅持以人民為中心，圍繞空間、規模、產業、民生等綜合施策，堅持一張藍圖繪到底、一茬接著一茬干，蹚出了一條規劃引領超大城市治理的新路子。
從“權威不足”到“同向發力”，規劃如何跳出“墻上掛掛”困局？
藍天白云下的北京妙應寺白塔（2023年7月7日攝）。新華社記者 羅曉光 攝
妙應寺，是北京老城標志性文化景觀，如今經過保護更新，成為遠近聞名的網紅打卡地。
在附近居民楊淑英記憶中，十余年前，這里天上架著“電線蜘蛛網”，地上滿是“私搭違建群”。
“城市總規的主要指標屢屢被突破，核心問題是規劃權威不足、執行碎片化。”北京市規劃和自然資源委主任張維道出超大城市規劃落實的共性難題。
2014年2月，習近平總書記作出重要指示后，北京啟動新一輪城市總規編制工作。十多年來，規劃從“紙上”落到“地上”，解決了很多長期想解決卻沒解決的問題。
——維護規劃權威，從制度上筑牢“不可逾越的紅線”。習近平總書記多次主持召開中央政治局常委會會議，為關系首都長遠發展的重要規劃、重要事項把關定向。北京市組織編制分區規劃、街區控規、鄉鎮域規劃、專項規劃，通過層層分解落實規劃目標。
“在歷史上，黨中央、國務院從來沒有對一個城市既批復總規又批復控規的，這足以體現對首都規劃的高度重視。”張維說，作為落實首都規劃機制的重大舉措，“首都規劃建設委員會”正式列為黨中央議事協調機構，明確首都規劃權屬黨中央，央地軍協同落實規劃，從制度層面扎緊“規劃籬笆”。
——重在主動實施，讓規劃避免“靜態僵化”。北京首創的“一年一體檢、五年一評估”常態化機制，讓規劃從“靜態文本”變為“動態診療”，及時發現規劃執行中的新形勢、新變化。
市民在北京市朝陽區的朝陽綠道上散步休閑（2025年11月14日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝
規劃體檢的作用如何體現？例如，一次體檢中發現，水務、園林、交通等多個部門建設的綠道“分段脫節”，讓市民“望綠興嘆”。針對“九龍治水”現象，北京市統籌5個部門7類綠道資源，編制專項系統規劃，提出到2035年市級綠道系統長度達到2000公里以上。如今，市級、區級綠道正“貫通成網”“串珠成鏈”。
——聚焦規劃落地，啃下執行中的“硬骨頭”。維護規劃權威和嚴肅性，敢于“動真碰硬”。北京市昌平區一淺山區曾建有上千棟違建別墅，拆違難度極大。張維說，北京市堅決拆違，積極開展生態修復治理。在今年極端強降雨中，一些拆違區域遭遇大水沖擊，幸而違建清退及時，沒有造成人員傷亡。這正是嚴格執行規劃發揮了糾正作用。
數據顯示，2018年至2025年上半年，北京全市累計拆除違法建設約2.38億平方米。“這背后，是基層同志逐棟推進、頂住壓力的結果，只為首都規劃的嚴格執行。”北京市規劃和自然資源委總工程師馮雅薇說。
從“規模擴張”到“質量突圍”，人口、用地雙控下，如何實現在“減量”中“提質”？
北京中軸線和城市景觀（2025年11月13日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝
驅車從北京大興國際機場進入城區，沿南中軸線前行，眼前的景象令人耳目一新。南苑路上曾經的服裝批發市場，已完成疏解“變身”科技園區。
疏解后的北京豐臺大紅門地區，真正打開了發展的“大紅門”。這背后是北京堅持減量發展的決心和耐心。
前身是大紅門服裝商貿城的南中軸國際文化科技園（2025年11月13日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝
城市不斷地“長大”，但總要有一個發展的邊界。2017年，中共中央、國務院批復《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》。第七版北京城市總規開出了一劑標本兼治的“藥方”，明確減量發展成為新時代首都發展最鮮明特征。
“規劃實施初期，一些基層干部沒有擺脫路徑依賴。為了經濟數字好看，還想突破規劃來增加用地或建筑規模。但是這些年大家都看到了成果，減量發展已經成為共識。”張維說。
疏解非首都功能，讓北京“瘦身健體”。北京市委、市政府率先垂范，市級機關分兩批近3萬人遷入北京城市副中心辦公；十多年來，北京市退出一般制造和污染企業約3200家，疏解提升區域性專業市場和物流中心近1000個；人口更趨合理分布，實現城六區常住人口比2014年下降15%的目標。
建設中的“北京火箭大街”（2025年11月13日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝
疏，是為了更好地進。在北京經開區，老國企的服裝生產基地外遷后，變身商業航天共性科研生產基地“北京火箭大街”；在北京西直門，批發市場疏解后轉型為金科新區，成為國家級金融科技示范區。
這張成績單，來之不易：第七版北京城市總規實施后，在減量發展背景下，北京2024年人均地區生產總值3.2萬美元，全員勞動生產率44.4萬元/人。與自身相比，這兩項數據較2015年均實現翻番；放眼全國，這兩項數據居各省區市首位，同時萬元地區生產總值能耗、水耗、碳排放等多項指標為全國最優水平。
“近五年來，北京經濟增量約1.4萬億元，相當于又新增了一個北京經濟最強的‘海淀區’。預計‘十四五’收官時，全市地區生產總值將跨上5萬億元新臺階。”北京市發展改革委主任楊秀玲說。
從“空間考量”到“多規統籌”，城市治理如何既立當下又謀長遠？
一些專家回憶，第六版北京城市總規實施后，首都經濟社會發展卓有成效，但城市在快速發展過程中也積累了不少深層次矛盾：人口增長過快與資源環境承載能力的矛盾日益凸顯，產業發展與城市功能定位之間出現偏差，單中心過度集聚，生態、交通、住房、公共設施等問題愈發突出……
這些問題的出現，已遠超傳統城市空間規劃所能解決的范疇。為此，經過深入研究，第七版北京城市總規不僅包含60項空間類約束性指標，還明確了42項“建設國際一流的和諧宜居之都”評價指標，超越傳統空間規劃體系。
針對規劃體系中存在的部門職責交叉、職能界定不清、空間布局沖突、行政效率不高等問題，北京市在城市總規框架下，先后統籌制定了54個空間專項規劃。通過“多規合一”的規劃實施管控體系，實現底圖疊合、指標統合、政策整合，最終形成“一本規劃、一張藍圖”，確保各項規劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協調，在時序安排上科學有序。
北京公交集團通學368路車停靠在呼家樓中心小學終點站，工作人員引導小學生下車（2024年12月16日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝
民生溫度是規劃引領超大城市治理的重要體現。近年來，困擾不少雙職工家庭的“孩子接送難”問題得到明顯改善——2023年9月起，北京順應民生需求，開通通學公交試點。“如今，300余條線路日均運送乘客2.6萬人次，萬千學生以‘手遞手’‘零換乘’方式安全到校。”北京市交通委地面公交運營管理處處長趙震介紹，這不僅落實了第七版北京城市總規提出的公交優先策略，也緩解了交通壓力。
從“單一追求經濟增長”到“系統賦能高質量發展”，第七版北京城市總規以解決制約首都可持續發展的重大問題、群眾關心的熱點難點問題為導向，以治理“大城市病”為突破口，提出從源頭入手的城市綜合治理措施。
從“自身發展”到“協同融合”，如何破解“各自為政”的治理難題？
治理“大城市病”，需要跳出北京看北京，在更大空間格局中加以考量，在更廣闊范圍內予以謀劃。
2015年6月，中共中央、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》，從戰略意義、總體要求、定位布局等多方面描繪了京津冀協同發展的宏偉藍圖。
北京城市副中心和大運河森林公園（2024年11月5日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝
第七版北京城市總規提出，構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構。北京充分發揮“一核”輻射帶動作用，河北雄安新區和北京城市副中心“兩翼齊飛”。
雄安新區“拔節生長”：多家中央企業遷駐辦公、高校加快建設，北京市以“交鑰匙”方式支持建設的醫院、學校融入群眾生活；北京城市副中心“生機勃發”：連續保持每年千億元投資強度，主導功能持續強化，經濟內生活力涌動。
為更好服務京津冀協同發展，北京市按照“一區一策”方式為順義、大興、亦莊、昌平、房山這5個平原新城“量身定制”高質量發展實施方案。“平原新城正是從北京中心城區向外圍發展的第一個圈層，內聯中心城區、外攜津冀，是京津冀協同發展的重要節點。”在城市規劃專家、清華大學建筑學院教授尹稚看來，全球超大城市都市圈，往往經歷資源聚集，而后向外圍推移的過程，但京津冀協同發展重點在于相互協調、共生共榮。
黨的二十屆四中全會對我國優化區域經濟布局、促進區域協調發展進行了戰略謀劃和部署，提出構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。
北京市委副書記、市長殷勇表示，面向“十五五”時期，北京將堅持把城市總規作為城市發展、建設、管理的基本依據，一張藍圖繪到底，奮力書寫首都高質量發展新的答卷。
來源：新華社
編輯：韓冰
責編：李志財
編審：劉福慶
監審：趙明 王勍